Mensajes clave:
• La promoción (advocacy) puede definirse como el proceso de influir, directa o indirectamente, en la toma de decisiones gubernamentales y en las políticas que afectan a la sociedad o a determinados grupos específicos. Puede ser ejercida por individuos aisladamente o por grupos de la sociedad.
• El ciclo político en este artículo se divide en cinco etapas: 1) Formación de la agenda (o agenda-setting), 2) Formulación de la política, 3) Decisión, 4) Implementación y, 5) Evaluación.
• Una agenda puede definirse como el conjunto de cuestiones o problemas que llegan a la atención del gobierno, movilizándolo a actuar.
• El análisis de un tema para su inclusión en la agenda gubernamental pasa por el reconocimiento y el filtrado de problemas por parte de los agentes públicos y está anclado en teorías y enfoques, es decir, es un proceso analítico y estudiado.
• Para que un tema sea incluido en la agenda gubernamental, es necesaria una clara definición del problema y que tenga relevancia para la sociedad.
• Ningún actor tiene control directo sobre todos los mecanismos que afectan a la definición de la agenda, pero el papel de los grupos de la sociedad es fundamental para influir en esta agenda.
• El conocimiento del ciclo político es crucial para el trabajo de promoción, para saber cómo actuar y cómo aprovechar las oportunidades de colaboración y defensa de los intereses, con la inclusión de temas en la agenda.
1 - La formación de la agenda gubernamental
El enfoque del ciclo político como aliado para el trabajo de promoción (advocacy)
Existen muchas definiciones del término advocacy (promoción), y no hay consenso sobre cómo describir mejor el ejercicio de influir en las decisiones de políticas públicas. En general, la promoción puede definirse como el proceso de influir, directa o indirectamente, en la toma de decisiones gubernamentales y, por tanto, en las políticas que afectan a la sociedad o a determinados grupos específicos. La promoción puede ser ejercida por individuos aisladamente o por grupos de la sociedad.
Hoy comienzo una serie de cinco artículos sobre la comprensión del ciclo político, sus componentes y cuáles son los elementos fundamentales para trabajar en promoción en cada uno de ellos, centrándome en las políticas de salud. Este contenido se basa en la disciplina de Políticas de Salud que imparto en el MBA en Economía y Evaluación de Tecnologías de Salud de la Fundación Instituto de Investigaciones Económicas (Fipe), vinculada a la FEA-USP. El objetivo es ofrecer elementos para la reflexión y organización del trabajo de incidencia política por parte de grupos de la sociedad interesados en este tema. Aunque los ejemplos son del área de la salud, este análisis puede ser utilizado en otros campos de actuación.
La idea de los artículos no es detenerme en el detalle de los conceptos, sino centrarme en la importancia del conocimiento del proceso político para actuar en esta área. ¿Cuáles son las potencialidades y oportunidades que esta perspectiva puede aportar como herramienta analítica para el trabajo de promoción por parte de individuos o grupos de la sociedad? Estas son las reflexiones que pretendo aportar.
Pero, ¿qué es el ciclo político?
El enfoque del ciclo político tiene sus orígenes en la década de 1950, en el campo de análisis que considera el proceso político como una secuencia de etapas o fases. Diversos autores han propuesto diferentes etapas para este ciclo. El que adoptaré aquí se basa en uno de los más comúnmente adoptados, con cinco ciclos descritos en orden cronológico: 1) Formación de la agenda (o agenda-setting), 2) Formulación de la política, 3) Decisión, 4) Implementación y, 5) Evaluación. Cada artículo tratará sobre uno de estos componentes. En los siguientes párrafos, detallo los factores que llevan a la inclusión de un tema en la agenda gubernamental.
La formación de la agenda, o agenda-setting
Aunque el tema de la Covid-19 ya resulta exhaustivo, es innegable que esta pandemia sacó a la luz nuevos debates y nuevas oportunidades para introducir temas en la agenda gubernamental. Vemos el ejemplo de la renta básica y de los problemas ambientales relacionados con la contaminación del aire, entre otros. Estos temas no son nuevos, pero han cobrado protagonismo ante esta realidad a la que todos estamos sometidos. Podemos decir que estos temas encontraron “ventanas de oportunidad” para ser discutidos en el ámbito gubernamental, movilizando a parlamentarios y a la sociedad en general.
Varios autores han profundizado en enfoques y teorías inspiradas en observaciones empíricas para establecer los mecanismos por los que un determinado problema entra en la agenda gubernamental. Una agenda puede definirse como el conjunto de cuestiones o problemas que llegan a la atención del gobierno, movilizándolo a actuar. Esto significa que la agenda corresponde al reconocimiento y el filtrado de problemas por parte de los agentes públicos. Para entender por qué algunos problemas entran en la agenda gubernamental, me centraré en tres cuestiones:
a) ¿Por qué algunos temas ganan atención hasta el punto de movilizar acciones para su solución por parte de entidades gubernamentales?
La identificación de un problema es el primer paso hacia el cambio y la creación de una política. Pero, ¿cuál es el problema? Es una situación que desencadena una necesidad colectiva, una insatisfacción con una determinada cuestión. El problema puede llamar la atención debido a un cambio en un indicador (mortalidad, morbilidad, utilización de servicios, entre otros), la falta de progreso hacia una determinada meta o el descontento público con una determinada cuestión, por ejemplo. En resumen, un problema existe cuando hay una diferencia entre la situación actual y lo que se desea.
Sin embargo, existe un número significativo de problemas y no todos son objeto de políticas públicas. El paso de la simple existencia del problema a su “filtro político”, cuando efectivamente este problema entra en el radar de los agentes públicos, se da por la gravedad del problema y la extensión de la movilización social y la cobertura que recibe en los medios de comunicación. Por lo tanto, el movimiento para insertar un problema en una agenda pública requiere de una acción política, fomentada por la sociedad.
b) ¿Cuál es el mejor momento para incluir un tema determinado en la agenda?
Algunas teorías expresan que el gobierno actúa de manera racional, enumerando temas prioritarios a partir de criterios objetivos, como los mencionados anteriormente, y actuando para solucionar estos problemas. Una variación de este enfoque predice que el gobierno mira el horizonte a largo plazo y los determinantes sociales que influyen en los problemas que deben abordar. En esta perspectiva, por ejemplo, el gobierno respondería de vez en cuando a problemas ocasionales que surgen de cambios a largo plazo, como el envejecimiento de la población (y los problemas de salud derivados de este envejecimiento, por ejemplo).
Otro conjunto de enfoques enfatiza la importancia del poder y las ideas, en lugar del enfoque estrictamente racional planteado anteriormente. En esta perspectiva, lo que importa es cómo se define y se plantea el problema, despertando más o menos apoyo de la sociedad para que sea reconocido como más relevante que otros que compiten por la agenda. Por lo tanto, un problema solo entraría en la agenda si tuviera una alta legitimidad por parte de los grupos de la sociedad, viabilidad en términos de soluciones e implementación, y apoyo de grupos de la sociedad.
Uno de los enfoques más utilizados fue propuesto por Kingdon (2010), y se basa en la idea de que ciertos individuos dentro o fuera del gobierno (a quienes él llama “emprendedores” políticos), aprovechan oportunidades para incluir un tema en la agenda gubernamental. Este modelo sugiere que las “ventanas de oportunidad” se abren cuando hay una confluencia de tres flujos:
• El flujo del problema: percepción del problema como una cuestión pública que requiere una solución, vislumbrada a través de indicadores (medidas objetivas), presión de grupos o eventos focales (como las crisis ya mencionadas).
• El flujo de la política (solución): al igual que otras teorías, el debate en torno a las soluciones de los problemas debe encontrar viabilidad en su implementación, ser capaz de hacer frente a futuras restricciones (por ejemplo, financieras) y ser públicamente aceptable.
• El flujo político: el flujo político opera por separado de los dos anteriores y representa la apropiación por parte de agentes públicos, cuya voluntad de cambio depende, en gran medida, de los cambios en el humor nacional o los cambios de gobierno que, en general, provocan un cambio en el órgano rector de las instituciones.
El modelo señala que las ventanas se abren y se cierran rápidamente, y es difícil predecir cuándo se producirá esta confluencia de los tres flujos.
Los momentos de crisis - como el que vivimos en relación con la pandemia - son una gran oportunidad para incluir ciertos temas en la agenda, ya sean directos (relacionados con la contención de la epidemia) o indirectos (relacionados con las consecuencias económicas de la epidemia, por ejemplo). En una situación de crisis, la acción del gobierno en busca de soluciones es más evidente. Sin embargo, la crisis no es el único momento para incluir un tema en la agenda. Los cambios en el humor nacional o los cambios institucionales (alteración en el gobierno provocada por elecciones) también se ven como oportunidades.
Sin embargo, claramente, estos momentos representan cambios, esperados o no. En la mayoría de las situaciones, no obstante, el gobierno se ve llevado a resolver problemas en situaciones “normales”, en el día a día, donde tiene que lidiar a diario con una infinidad de cuestiones y una finitud de recursos. Y aquí llego al aspecto sobre el que llamo la atención en el artículo, el papel de los grupos de la sociedad.
c) ¿Quién influye en la decisión gubernamental?
Como se ha mencionado anteriormente, la inclusión de un tema en la agenda es el resultado de la selección de diversos problemas o cuestiones por parte de los agentes públicos, siendo, por tanto, un mecanismo de filtrado de problemas por parte de quienes toman la decisión. Las condiciones objetivas, como el surgimiento o la prominencia de enfermedades, tienen mayores posibilidades de convertirse en políticas cuando existe una percepción de sus problemas, presión social para que se haga algo al respecto y un entorno institucional para el debate. Kingdon (2010) se basa en la idea de que ciertos individuos dentro o fuera del gobierno jugarían un papel crucial en la filtración de estos problemas para los entes públicos.
Sin embargo, en general, ningún actor tiene un control directo sobre todos los mecanismos que afectan a la formación de la agenda. Un punto importante es que, para que un tema sea visto como un problema, la gravedad de este problema para la sociedad o para los subgrupos de población debe estar muy clara y demostrada a través de medidas epidemiológicas, económicas y sociales. La participación de actores concretos (presión de grupos de interés) y el uso de la cobertura mediática para dar visibilidad al problema se describen como una de las tácticas más exitosas para influir en el gobierno, junto con la elección de lugares/vías institucionales para debatir los problemas (por ejemplo, las cámaras legislativas).
Además, en relación con las características de la sociedad civil, los estudios empíricos demuestran que las posibilidades de éxito en el trabajo de promoción son mayores cuando se observan las siguientes características:
• Alta cohesión de la comunidad: el grado de adhesión entre las redes de individuos y organizaciones que están directamente involucradas con el problema,
• Capacidad de liderazgo: la presencia de individuos capaces de unir a la comunidad y ser reconocidos como “campeones” de la causa en particular,
• Presencia de instituciones orientadoras: buena coordinación y eficacia de las organizaciones capaces de liderar la iniciativa,
• Sociedad civil movilizada: existencia de una gran base de apoyo en la sociedad que pueda presionar a las autoridades políticas nacionales (e internacionales, dependiendo del contexto) para incidir en el tema.
En síntesis, comprender el ciclo político y conocer sus mecanismos es un aliado importante para que la sociedad sepa cuándo y cómo actuar para la inclusión de temas en la agenda. En el próximo artículo de la serie detallaré los factores a considerar en la formulación de una política.
Bibliografía sugerida:
Buse, K.; Mays, N.; Walt, G. Making Health Policy. Second edition, Open University Press, 2012.
Fischer, F.; Miller, G.; Sidney, M.S (editors). Handbook of Public Policy Analysis: theory, politics and methods. CRC Press, 2007.
Hill, M. (2014). Studying Public Policy: an international approach. 1st ed., Bristol University Press, Clifton, Bristol, 2014.
Kingdon, J.W. Agendas, alternatives, and public policies. Pearson (updated second edition), 2010.
Knoepfel, P. et al. Public policy analysis. The Policy Press, 2007.
Peters, B.G. (2015). Advanced introduction to public policy. Cheltenham: Edward Elgar. 2015.
Zahariadis, N. (Org.). Handbook of public policy and agenda setting. Cheltenham, Northapton, UK: Edward Elgar, 2016.
