1 CONTEXTO GENERAL Y EXPLICACIÓN DEL PL
La persistencia de la práctica clandestina y el debate sobre los potenciales beneficios económicos y sociales de la regulación de los juegos de azar influyen en la discusión legislativa actual. Es en este contexto que el Proyecto de Ley 442/1991 crea la propuesta de un marco regulatorio que permita la explotación de los juegos de azar legalmente, con la intención de controlar y monitorear la actividad, con perspectivas de generar ingresos tributarios para el Estado.
La nueva propuesta del PL 442/1991 amplía el objetivo del proyecto para no solo legalizar el "jogo do bicho" (juego de lotería ilegal de animales), sino también para regular la explotación de todos los juegos de azar y apuestas en Brasil. Propone modificar la ley vigente sobre las carreras de caballos (turf), la Ley nº 7.291, del 19 de diciembre de 1984, revocar el Decreto-Ley nº 9.215, del 30 de abril de 1946, que prohíbe la práctica y explotación de los juegos de azar en todo el territorio nacional y, disposiciones del Decreto-Ley nº 3.688, del 3 de octubre de 1941 (Ley de Contravenciones Penales), y de la Ley nº 10.406, del 19 de enero de 2002 (Código Civil).
El autor del proyecto es Renato Vianna. El miembro del partido PMDB de Santa Catarina estuvo afiliado al Movimiento Democrático Brasileño (MDB). En su carrera política formó parte de diversas comisiones permanentes en la Cámara de Diputados, participó en comisiones especiales y estuvo involucrado en investigaciones parlamentarias, como el caso de la privatización de la VASP.
Las motivaciones del proyecto se basan en la visión de que a partir de la regulación de los juegos de azar será posible reducir la actividad clandestina y la asociación con el crimen organizado, sugiriendo que la legalización permitirá un control más eficaz de estas actividades. El proyecto de regulación representa los intereses de diversos grupos que ven la legalización de los juegos de azar como una gran oportunidad para generar empleo, expandir negocios, fomentar el turismo y contribuir a la recaudación de impuestos.
2 ANÁLISIS DE LA TRAMITACIÓN
El Proyecto de Ley 442/1991 fue presentado en la Cámara de Diputados en 1991 por el Diputado Renato Vianna (PMDB-SC). En abril, el proyecto fue remitido a la Mesa Directiva, que determinó su régimen de tramitación como ordinario e inició su despacho a la Comisión de Constitución y Justicia y de Ciudadanía (CCJC), a la que también se remitiría para su consideración en el Pleno. En un primer momento, el proyecto fue designado al relator Diputado Nilson Gibson (PSB-PE) en la CCJC, sin presentarse 5 enmiendas. En abril de 1993, el proyecto fue reasignado al relator Diputado Dércio Knop (PDT-SC).
En septiembre de 1993, se anexó un proyecto: el PL 1212/1991, de Paulo Almeida (PTB-RJ), que trata sobre la autorización para la explotación de la lotería conocida como Jogo do Bicho. Sin presentarse enmiendas para el proyecto, en noviembre de 1993 el relator presentó un dictamen favorable, aprobado de manera unánime entre otros diputados pertenecientes a la CCJC. En julio de 1994 se creó una Comisión Especial (CESP) a la que se solicitó el envío de todas las proposiciones en trámite en la Cámara de Diputados referentes a los juegos de azar y la regulación de casinos en Brasil, además de la designación del relator Diputado Pinheiro Landim (PMDB-CE), sin la presentación de enmiendas al proyecto.
Desde entonces, la tramitación del proyecto quedó paralizada. Recién en 2015, el Diputado Nelson Marquezelli (PTB-SP) presentó la Solicitud de Redistribución nº 1103/2015, para la creación de una Comisión Especial para el debate del proyecto y sus anexos. Esta fue parcialmente aprobada, además de la inclusión en la tramitación del proyecto de la Comisión de Deporte, la Comisión de Turismo, la Comisión de Trabajo, de Administración y Servicio Público y la Comisión de Finanzas y Tributación, en la que se creó la Comisión Especial y, en la misma decisión, se determinó la apreciación del proyecto por el Pleno.
En septiembre de 2015, se anexaron otros proyectos: el PL 6020/2009, creado por el Dr. Paulo César (PR-RJ) que dispone sobre la explotación de los juegos de azar y, el PL 4062/2012, de Manoel Junior (PMDB-PB), que busca la legalización del funcionamiento de casinos en resorts; y, por último, el PL 3554/2015, de Carlos Henrique Gaguim (PMDB-TO), que se refiere a las actividades de casinos en regiones de mayor potencial para el desarrollo del turismo.
En octubre de 2015, el Diputado Guilherme Mussi (PP-SP) fue designado relator en la Comisión Especial. En junio de 2016, se anexaron otros proyectos al PL 442/1991: El PL 3090/2015, cuya autoría es del Diputado Marcelo Matos (PDT-RJ), que prevé la colaboración de las actividades de los casinos para la Financiación de la Seguridad Social (Cofins); el PL 3096/2015, creado por el Diputado Domingos Neto (PROS-CE), para la definición de políticas públicas municipales en regiones semiáridas para la construcción de casinos; el PL 3420/2015, del Diputado Pompeo Mattos (PDT-RS), que también prevé la explotación de la lotería para actividades relacionadas con los juegos de azar; el PL 3815/2015, cuya autoría es del Diputado Nelson Marquezelli (PTB-SP), que solicita modificaciones con relación al funcionamiento de loterías y juegos de azar; y, por último, el PL 4065/2015, del Diputado João Rodrigues (PSD-SC), que trata del funcionamiento de casinos en municipios de bajo desarrollo humano. A continuación, el relator Diputado Guilherme Mussi (PP-SP) presentó un dictamen favorable al proyecto y sus anexos, en el que también hubo aprobación de otros participantes de la Comisión Especial. En diciembre de 2021 se aprobó la Solicitud nº 5358/2016, que altera el régimen de tramitación de la proposición, adquiriendo carácter de urgencia. Sobre su tramitación en el Pleno, se presentaron diversas enmiendas y sus respectivas votaciones en la cámara legislativa, con la designación del relator Diputado Felipe Carreras (PSB-PE). En la votación de la Redacción Final en el Pleno, el PL 442/1991 fue aprobado con el 55% de los votos válidos, con 246 votos al "sí", 202 votos al "no" y 3 abstenciones.
El proyecto continuó su tramitación hacia el Senado como PL 2234/2022 en febrero de 2022, el cual se determinó que tuviera una tramitación ordinaria y fue despachado a la CCJC y como relator al Senador Irajá (PSD-TO). En abril de 2024 se aceptaron las Solicitudes nº 6 y 7, cuya autoría es de Eduardo Girão (NOVO-CE) y Carlos Viana (PODEMOS-MG), quienes solicitaron la realización de una Audiencia Pública, la cual se llevó a cabo a principios de mayo, presidida por el Senador Marcos Rogério (PL-RO). El último movimiento del proyecto fue el 21 de mayo de 2024, en el que se remitieron las Enmiendas nº 16 y 17, cuya autoría es del Senador Mecias de Jesus (REPUBLICANOS-RO).
3 IDENTIFICACIÓN DE LOS STAKEHOLDERS
Al analizar el Proyecto de Ley 442/1991, es posible observar a los stakeholders que este movilizó, además de identificar sus posiciones y grado de impacto. Entre los principales grupos de interés, se pueden destacar los sindicatos de lotería, las asociaciones municipales y hoteleras, las empresas del sector y los grupos religiosos.
En relación con las loterías, se percibe que el órgano representante de este grupo es el Sindicato de Agentes de Lotería, que fue convocado para manifestarse sobre la posibilidad de reanudar las loterías estatales con la legislación ya perfeccionada y revisar los pros y los contras de la explotación de los juegos de azar en Brasil. La posición de las loterías es a favor del proyecto ya que, con la legalización el mercado estará regulado y, fundamentalmente, será más competitivo, lo que es interesante para el flujo económico. El impacto de este stakeholder es alto, ya que es el responsable de una importante recaudación de recursos y fondos y, en consecuencia, desempeña un papel crucial en la economía.
En cuanto a los hoteles y resorts, es posible destacar a la ABIH (Asociación Brasileña de la Industria Hotelera) y a la Asociación Brasileña de Resorts (Resorts Brasil), ya que el PL 4062/2012, que legaliza el funcionamiento de los casinos en los resorts, fue anexado al Proyecto de Ley analizado. Esto se debe a que el turismo es una clave fundamental en la economía brasileña, lo que hace de los juegos de azar una oportunidad para atraer turistas extranjeros al territorio nacional. La posición de los hoteles y resorts también es favorable al proyecto, ya que la aprobación del mismo puede conducir a un aumento en los alojamientos y así ayudar en la rentabilidad y el rendimiento. Así, el impacto de este stakeholder es medio al ayudar a la economía del país y poner los juegos de azar a disposición de un público amplio.
En lo que se refiere a las ciudades turísticas, es importante destacar a la ABM (Asociación Brasileña de Municipios), ya que el PL 3554/2015, que se refiere a las actividades de los casinos en regiones con mayor potencial para el desarrollo del turismo, se anexó al PL 442/1991. Esto se debe a que los casinos pueden ayudar al desarrollo de la economía local, lo que lleva a una posición favorable de las ciudades turísticas respecto al proyecto. El impacto que ejerce este stakeholder es medio, por contribuir al crecimiento económico no solo de la región, sino también del estado en el que se encuentra inserto y de la nación en su conjunto.
En relación con las empresas del sector, se puede destacar a Abrajogos, una asociación de empresas que representa a las corporaciones del sector. Además de las empresas de juegos de azar como Monte Carlo Administração Casa de Jogos LTDA (CNPJ: 00.346.209/0001-40), Betmotion, Blaze, Fertitta Entertainment, que no poseen CNPJ por no estar registradas en Brasil, y empresas de juegos de casino, como Bet360 Loterias (CNPJ: 23.677.389/0001-00). Estos actores mantienen una postura contraria al proyecto, ya que un mayor control de sus operaciones en Brasil, se traduce en una fiscalidad más severa. Este grupo presenta un alto impacto, ya que cuenta con mayores oportunidades para expandir sus operaciones y participar en un mercado potencialmente lucrativo.
Además, se convocó para la discusión del PL a su principal actor crítico, es decir, a la Conferencia Nacional de Obispos de Brasil. De esta manera, el grupo fue requerido a través de la presencia del abogado representante del "Movimiento Brasil sin Azar". Esto se debe a que, de acuerdo con la bancada evangélica en el Congreso, existe una discusión respecto a la violación de los principios morales, sociales y económicos cristianos por la liberación de los juegos de azar y los casinos. Así, el impacto de este stakeholder puede considerarse medio, dada la representación que tiene esta bancada en el país. A lo largo de la tramitación, tuvo lugar una Audiencia Pública el 9 de mayo de 2024, con el apoyo de la Secretaría de Apoyo a la Comisión de Constitución, Justicia y Ciudadanía del Senado, para determinar la instrucción del asunto. Presidida por el senador Marcos Rogério, fueron convocados con el propósito de tener un diálogo sobre las diferentes perspectivas de cada uno de ellos, los siguientes stakeholders: Sindicatos de Agentes de Lotería, ABIH, Resorts Brasil, ABM, Conferencia Nacional de Obispos de Brasil y Abrajogos.
4 ANÁLISIS DE ESCENARIO
A partir de las herramientas que ofrece Sigalei, fue posible observar la velocidad del Proyecto de Ley 442/1991. Presentado en la Cámara de Diputados en 1991 por el Diputado Renato Vianna (PMDB-SC), tuvo un inicio rápido y por encima de la velocidad promedio del resto de las propuestas. Sin embargo, su tramitación se vio interrumpida desde noviembre de 1995 hasta marzo de 2008, y recién en 2015 el proyecto cobró nuevo impulso con la creación de una Comisión Especial y otros proyectos anexos.
Imagen 1: Histórico de la velocidad de tramitación del PL 2234/2022.
Fuente: Siga Lei, 2024.
Tras su aprobación con carácter de urgencia en la Cámara de Diputados, en 2022, el proyecto fue posteriormente remitido al Senado como PL 2234/2022. Este movimiento puso de manifiesto el interés por acelerar el proceso legislativo, lo que culminó en una aprobación relativamente rápida en comparación con otros proyectos de ley en trámite. En la fase actual en la Comisión de Constitución y Justicia y de Ciudadanía (CCJC) del Senado, el proyecto ha avanzado de forma ágil.
En base a este historial de tramitación, la Imagen 2 presenta la temperatura actual de la proposición del PL 2234/2022 que se encuentra en el rango de temperatura moderada, lo que indica una tramitación más rápida que el 69% de las proposiciones similares en los últimos 90 días, lo que provoca un nuevo dinamismo en su proceso legislativo. A pesar de la agilidad y de la posición relevante del Senador Irajá como relator del proyecto en la comisión, las probabilidades de aprobación se consideran altas, pero solo a largo plazo. Esto se debe a la naturaleza polémica del tema y a la resistencia de fuertes grupos de oposición.
Imagen 2: Temperatura de la proposición del PL 2234/2022.
Fuente: Siga Lei, 2024.
