Advocacy en el ciclo político: la fase de implementación

Mensajes clave:

• Hasta la década de 1970 se creía que una política bien diseñada garantizaría una implementación exitosa. Sin embargo, se evidenció que los fallos eran intrínsecos al proceso de implementación, lo que condujo a la evolución de los estudios en las décadas de 1980 y 1990.
• La fase de implementación de una política es fundamental para el éxito de un programa porque es en esta fase donde tiene lugar la mayor parte del contacto entre la sociedad y el Estado.
• Los enfoques más comunes para la implementación de políticas son el enfoque top-down (de arriba hacia abajo) y el bottom-up (de abajo hacia arriba), basándose el primero en decisiones gubernamentales centralizadas y el segundo en la participación activa de los actores locales de implementación y las redes de contactos.
• La toma de decisiones en políticas públicas es, en última instancia, una decisión gubernamental. Sin embargo, la sociedad puede contribuir muy activamente en el proceso de implementación de políticas, ya sea ayudando directamente en la implementación, monitoreando el proceso y sus desarrollos, y generando evidencia para comprobar la efectividad de la implementación.
• Es más fácil implementar una ley si esta tiene una buena aceptación y cumplimiento entre todos los implicados, por lo que la articulación con los implementadores (el nivel organizativo del gobierno) es tan importante.

Este artículo es el cuarto de la serie sobre el trabajo de advocacy en el ciclo político escrita para Sigalei. En este texto hablo de la implementación de la política, que corresponde al proceso de transformar la política en una práctica o acción.

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De la formulación a la implementación

Hasta los años setenta, los politólogos prestaban más atención a la definición de la agenda en la formulación de políticas y a las etapas del proceso de toma de decisiones, asumiendo que una política bien diseñada se traduciría, automáticamente, en una implementación exitosa. Sin embargo, con el paso del tiempo se observó que los fallos eran intrínsecos al proceso de implementación. Se comprendió que esta fase requería una atención considerable y el proceso de implementación dejó de descuidarse. Los estudios han evolucionado desde entonces, siendo la década de 1980 marcada por la búsqueda de un marco teórico e hipótesis sobre la implementación; la década de 1990 se organizó para tender un puente entre los enfoques teóricos, elaborando estudios de casos y construyendo evidencia empírica para probar los modelos.

En artículos anteriores vimos que la formulación de una política debe contar con definiciones precisas de sus objetivos, elementos operativos (instrumentos), directrices y arreglos institucionales. El gobierno cuenta con una serie de instrumentos en el diseño político con la intención de provocar acciones y actitudes de la sociedad, ya sea para resolver problemas públicos o lograr objetivos de política. Sin embargo, la decisión sobre políticas públicas es, en última instancia, una decisión gubernamental. El diseño de políticas y la implementación están estrechamente relacionados porque las opciones elegidas en el diseño influirán profundamente en cómo se implementa la política, lo que, a su vez, influye en sus resultados.

Un ejemplo clásico de la dificultad de separar la formulación de la implementación puede verse a través de uno de los instrumentos políticos más utilizados: el proceso de elaboración de leyes. La aprobación de una ley por un órgano legislativo no se traduce en una acción inmediata del Ejecutivo, ni en el cumplimiento por parte de aquellos que se verán afectados por esta decisión. Si fue creada para imponer la provisión obligatoria de servicios a la población, por ejemplo, debe ser reglamentada en el Ejecutivo y detallada para poner en práctica el texto legal. Es el caso, por ejemplo, de las Ordenanzas, que no tienen manifestación autónoma, al ser creadas para regular la ejecución de una ley, para determinar el cumplimiento de una instrucción.

La fase de implementación es crítica para el éxito de un programa porque es en esta fase donde tiene lugar la mayor parte del contacto entre la sociedad y el Estado.

Enfoques de implementación

A lo largo de los años, se han propuesto diversos enfoques para analizar la implementación de una política. Entre los enfoques más comunes están el top-down (de arriba hacia abajo) y el bottom-up (de abajo hacia arriba), que se explicarán con más detalle a continuación.

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El enfoque top-down fue desarrollado por analistas políticos entre 1960 y 1970, en estudios empíricos sobre los fallos en la implementación. En este enfoque, el diseño de políticas es crucial, porque si los objetivos no están claros, la implementación ya comienza con dificultades. Las condiciones para la implementación desde esta perspectiva, por lo tanto, son que los objetivos sean claros y lógicos, que existan incentivos apropiados para influir en el comportamiento de los implementadores y que estén comprometidos y tengan habilidades suficientes para desempeñar su función. En el enfoque top-down, se percibe que existe un apoyo adecuado por parte de los grupos de interés y del propio gobierno, y que no hay cambios en las condiciones socioeconómicas que puedan socavar el apoyo político o la teoría causal detrás de la política.

La mayor crítica a este enfoque, como era de esperar, es que no se corresponde con la realidad, ya que casi nunca se cumplen todas estas condiciones durante el proceso de implementación. Por esta razón, la teoría bottom-up surgió en las décadas de 1970 y 1980 como respuesta crítica al enfoque top-down.

A diferencia del enfoque top-down, en el enfoque bottom-up los implementadores tienen un papel importante, no solo como administradores de las políticas sino como participantes activos y asistentes en la mejora de las políticas definidas (a menudo reformulando los propios objetivos de la política). 

En este enfoque, deben cumplirse las siguientes condiciones: existencia de empleados comprometidos en la primera línea de la administración (lo que los autores denominan street level bureaucrats - burócratas a nivel de calle), una buena relación entre el idealizador de la política y el extremo que la implementará, y buena comunicación y compromiso entre todos los implementadores. Puede verse que la participación y la relación entre todos los niveles es fundamental, hay una descentralización en la solución de problemas y, por lo tanto, se observan menos defectos en los resultados de la política implementada bajo este enfoque. El cuadro que figura a continuación resume las principales diferencias entre las dos perspectivas.

La fase de implementación de políticas es tan crítica que el documento de síntesis de las Políticas Informadas por Evidencias (PIE) –mencionadas en el artículo sobre la formulación de políticas de esta serie– cuenta con una sección dedicada a las barreras en la implementación, en un intento de que los implementadores consideren los fallos observados en otros contextos en los que se adoptaron políticas similares.

Después de años estudiando esta fase del ciclo político, la literatura señala algunos consensos:

a) La fase de implementación es un continuum entre el gobierno central y el local. Las preferencias de los implementadores y las negociaciones entre toda la red que conforma la implementación deben tenerse en cuenta con la misma importancia que la definición de los objetivos de la política;

b) La implementación es mucho más que una mera ejecución técnica de las órdenes políticas que vienen de arriba. Corresponde a un proceso político en sí mismo, que contribuye a la remodelación o incluso a un cambio total en los objetivos de la política;

c) La formulación y la implementación son procesos interdependientes y no etapas aisladas del ciclo. Además, deben tenerse en cuenta las influencias externas procedentes de otras políticas o de otros contextos (socioeconómicos, por ejemplo).

¿Cómo pueden ayudar los grupos de la sociedad a la implementación de la política?

La propia bibliografía señala que los agentes sociales y de mercado pueden actuar como socios en la implementación de programas diseñados principalmente en el sector público. Los siguientes ejemplos no son exhaustivos, pero ilustran algunas de las formas en que la sociedad puede contribuir en esta fase del ciclo político:

a) Con acción directa en la implementación

Ø  Cuando entidades asistenciales no gubernamentales establecen alianzas con el gobierno, están actuando como ejecutoras de la política. Desde 2014, con el Marco Regulatorio para las Organizaciones de la Sociedad Civil (MROSC) - vigente desde 2016 en la Unión, Estados y Distrito Federal, y desde 2017 en los municipios -, se establecieron nuevos instrumentos jurídicos entre el gobierno y las organizaciones sociales. Son ellos: Fomento y Colaboración, en el caso de asociaciones con recursos financieros, y Acuerdo de Cooperación, para las asociaciones sin recursos financieros. Las etapas establecidas en la asociación son muy similares al enfoque bottom-up, al implicar a todo el mundo en la concepción de todo el proceso: a) planificación, b) selección y firma de la asociación, c) ejecución, d) seguimiento y evaluación, e) rendición de cuentas. Se pueden encontrar más detalles sobre el MROSC, las formas de asociación con el gobierno y otros ejemplos en:

http://plataformamaisbrasil.gov.br/images/docs/MROSC/Publicacoes_SG_PR/LIVRETO_MROSC_WEB.pdf

b) Monitoreando de cerca el proceso de implementación de políticas

Ø  Como ya se ha mencionado, la aprobación de una ley no significa su ejecución inmediata, ni que el proceso vaya a desarrollarse según lo previsto. Un ejemplo muy interesante de seguimiento de una ley (comprendiendo las fases de formulación, decisión e implementación) es el que realizó el Instituto Oncoguia con la Ley de los 60 Días. Esta ley, en vigor desde 2012, establece que el inicio del tratamiento oncológico (para cualquier tipo de cáncer) debe iniciarse dentro de los 60 días siguientes a la firma del informe terapéutico (examen) o en un plazo inferior, en función de la necesidad terapéutica del caso. Para que pudiera ser ejecutada, esta ley debía ser regulada en el órgano competente, en este caso el Ministerio de Salud, lo que ocurrió en 2013. Sin embargo, en el proceso de reglamentación (que en este caso ya podemos considerar como el inicio de la fase de implementación) se produjo un cambio en la interpretación de cuándo debía iniciarse este tratamiento: el reglamento estipulaba que el inicio del plazo de 60 días debía contarse a partir de la fecha en que se registrara el diagnóstico en la historia clínica del paciente (primera consulta tras la realización del examen). El Instituto Oncoguia se dio cuenta de este cambio e inició una gran labor de articulación con miembros del Ministerio Público, de la Defensoría Pública, del Congreso Nacional, del propio Ministerio de Salud, con el apoyo de la prensa y de varias otras asociaciones de pacientes para que el fragmento se modificara y se ajustara a lo que establecía la ley. Dado que la primera consulta tras el examen puede tardar meses, este nuevo fragmento de la normativa no resolvía la necesidad de un tratamiento oportuno para lograr una mayor supervivencia y calidad de vida de los pacientes. La atención prestada a los documentos oficiales y todos los esfuerzos de promoción (advocacy) que culminaron con la revocación de este extracto en la Ordenanza del Ministerio de Salud son un buen ejemplo del tipo de seguimiento que puede ejercer la sociedad civil tanto en la implementación como en todas las fases del ciclo de la política.

c) Generando evidencia para comprobar la efectividad de la implementación

Ø  Aún en relación a la Ley de los 60 Días, la Federación Brasileña de Instituciones Filantrópicas de Apoyo a la Salud de la Mama (Femama) fue de gran relevancia en la evaluación de la eficacia en la implementación de esta ley, tras el éxito en la revocación del pasaje de la ley al original. En 2014, realizó una encuesta a nivel nacional con la administración pública del Estado, hospitales y centros de tratamiento del cáncer del Sistema Único de Salud para identificar las principales dificultades y evaluar si el tratamiento se estaba iniciando efectivamente a los 60 días, tal como exige la ley. Los resultados se presentaron en una audiencia pública en el Senado, y se llevó a cabo una gran campaña de movilización de pacientes y de la sociedad para demostrar que la ley aún no estaba cumpliendo los resultados esperados. Las actividades de promoción (advocacy) basadas en evidencias obtenidas a partir del seguimiento del proceso de implementación de una política pueden ser un gran aliado para mejorar la salud y otros servicios en general.

La bibliografía señala que la ley es el instrumento político que exige un mayor cuidado en el proceso de implementación. Es fundamental reconocer las rutinas organizativas y las preferencias por determinados instrumentos políticos para minimizar el riesgo de fracaso.

Es más fácil aplicar una ley si tiene buena aceptación y cumplimiento entre todos los implicados, por lo que la coordinación con los implementadores (el nivel organizativo del gobierno) es tan importante. Es decir, al proponer una ley que implica a niveles organizativos del gobierno, las organizaciones de la sociedad pueden conseguir resultados más eficaces si hablan e implican a estos grupos, para conocer la mejor forma de mejorar el servicio. Puede ser difícil llegar a un consenso, pero merece la pena esforzarse para reducir las barreras y lograr resultados en un horizonte de tiempo más corto.

Bibliografía sugerida:

Birkland, T.A. An introduction to the policy process: theories, concepts, and models of public policy making. 3rd ed, 2011.

Buse, K.; Mays, N.; Walt, G. Making Health Policy. Second edition, Open University Press, 2012.

Faria, C.A.P. (Org). Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Editora Puc Minas, 2012.

Fischer, F.; Miller, G.; Sidney, M.S (editors). Handbook of Public Policy Analysis: theory, politics and methods. CRC Press, 2007.

Hill, M. Hupe, P. Implementing Public Policy: governance in theory and in practice. Sage Publications, 2002.

Peters, B.G. (2015). Advanced introduction to public policy. Cheltenham: Edward Elgar. 2015.