Advocacy en el Ciclo Político (3): La decisión en política

Mensajes clave:

• La decisión en políticas públicas es, en última instancia, una decisión gubernamental;
• El gobierno dispone de una serie de instrumentos en el diseño político con la intención de provocar acciones y actitudes de la sociedad, ya sea para resolver problemas públicos o lograr objetivos de política;
• Tasas, subsidios, leyes y regulaciones, préstamos, transferencias, provisión directa de servicios e impuestos son ejemplos de estos instrumentos;
• La definición de los instrumentos de política implica diferentes modelos de toma de decisiones, cada uno con sus propias características. Comprender estos modelos es una forma de organizar el pensamiento y las estrategias de actuación;
• Aunque la decisión final de una política pública recaiga en el gobierno, la sociedad también puede participar en este proceso. La participación social en el SUS (Ley Nº 8.142/90) es un ejemplo bastante relevante de esta influencia;
• La existencia de canales de participación no indica que todas las voces serán escuchadas. Cuanto más provistos de evidencia, más organizados institucionalmente y con mayor capacidad para movilizar y dialogar, mejor estarán los actores para apoyar la solución de los problemas.

En este tercer artículo de la serie sobre el trabajo de advocacy en el ciclo político, hablaremos de un momento crucial para las políticas: el proceso de toma de decisiones.

‍

‍

Los instrumentos del diseño y decisión en política

Cuando hablamos de decisión sobre una política pública, en última instancia estamos hablando sobre una decisión gubernamental. El gobierno es el ente responsable de la decisión final sobre qué se hará para solucionar un problema o lograr un objetivo. Y es él quien cuenta con una serie de mecanismos, o instrumentos, en el diseño político con la intención de provocar que las personas hagan algo, se abstengan de determinados comportamientos o continúen haciendo cosas que de otro modo no harían, con el objetivo de resolver problemas públicos o alcanzar objetivos de política.

Estos instrumentos pueden categorizarse en sus dimensiones económicas, legales, informacionales, sociales y políticas, cuyos ejemplos prácticos son tasas, subsidios, leyes y regulaciones, préstamos, transferencias, provisión directa de servicios, impuestos, entre otros. Y todos sufren un alto grado de control del gobierno. Las sociedades contemporáneas tienden a ser más resistentes al poder directo del gobierno que en el pasado y, en este sentido, los instrumentos menos coercitivos tienden a ser más aceptables, según Peters (2015).

En los últimos años, los instrumentos que recurren a la información, las ideas y a una dimensión psicológica o conductual se han vuelto más comunes en las políticas públicas. El libro Nudge, del economista ganador del Premio Nobel de 2017, Richard Thaler, en colaboración con Cass R. Sunstein (profesor y fundador del Programa de Economía del Comportamiento y Política Pública de Harvard), trata precisamente este tema: la dimensión conductual como factor determinante de las elecciones de los individuos. La idea básica del nudge es promover incentivos (o desincentivos) sutiles, sin una interferencia obvia del gobierno, que lleven a la gente a tomar buenas decisiones. El punto central es fomentar la adopción de determinados comportamientos mediante incentivos, y no mediante imposiciones.

A pesar de la mayor o menor relevancia de los tipos de instrumentos en un determinado contexto social e histórico, entender cómo se seleccionan los instrumentos políticos implica comprender:

• Un conjunto de factores de orden social e individual;
• La función de las instituciones en la selección de instrumentos (por ejemplo, las agencias reguladoras tienden a adoptar instrumentos legales);
• La información (incluidas las ideas de grupos profesionales u otros expertos con claridad y evidencia sobre opciones viables para resolver los problemas);
• Los intereses económicos (disponibilidad de recursos) y políticos (la viabilidad política para adoptar uno u otro instrumento, impulsada en gran medida por la presión social, según algunos autores).

 La literatura señala que estos factores deben analizarse en conjunto, ya que no existe una respuesta clara sobre cuál es el mejor instrumento a utilizar. Pero vale la pena señalar que los intereses comunes con respecto a un criterio determinado favorecen la formación de coaliciones entre los grupos de la sociedad.

Modelos de toma de decisiones

La definición de los instrumentos de política implica diferentes modelos de toma de decisiones. Es importante enfatizar aquí que la decisión puede corresponder tanto al acto de actuar sobre un asunto determinado como a la inacción. Todos estos constituyen productos de la política. Las decisiones pueden agruparse bajo los siguientes modelos:

• Modelo de decisión racional: asume que las personas son racionales en sus elecciones, y utilizan la mejor información tanto sobre el problema como sobre las soluciones. El objetivo final es maximizar el beneficio social analizando las distintas opciones disponibles para resolver los problemas. Los críticos señalan que este modelo es inviable porque las personas no disponen de toda la información sobre un determinado problema o solución, hay intereses implicados en las elecciones y diferentes percepciones sobre todas las cuestiones. A pesar de esto, el uso de la evidencia y el desarrollo de sistemas de información son herramientas válidas y necesarias para hacer que la decisión sea lo más racional posible.
• Modelo de racionalidad limitada (o incrementalismo): reconoce los límites y la disponibilidad de recursos que las personas tienen a mano para procesar la información. En este caso, la gente se comportaría racionalmente hasta cierto límite, incluso si existe un esfuerzo por superar estos límites, que pueden venir dados por la disponibilidad de tiempo, capacidad para comprender y procesar la información, o para reconocer todas las características o patrones del problema.
• Modelo del cubo de basura (garbage can): asume que las organizaciones no son perfectas y operan en un estado de anarquía (es decir, sin reglas rígidas), donde las preferencias y los procesos no son tan claros y existe un cierto grado de autonomía en las decisiones. Además, no existe un vínculo claro entre problemas y soluciones y las decisiones están desconectadas de ambos; simplemente coexisten en el mismo espacio (de ahí el nombre modelo del "cubo de basura", donde todo se mezcla). En este enfoque, es como si hubiera personas con soluciones esperando un problema donde poder usarlas, y problemas esperando soluciones. El papel de los participantes en la sociedad es muy importante, ya que son ellos quienes encontrarán el mejor momento para poner sobre la mesa los problemas o las soluciones de las que disponen. Existen oportunidades de decisión cuando los tres elementos se conectan, como cuando ocurre una elección, una crisis, entre otros (en este sentido, este modelo tiene su parecido con el modelo de Kingdon de formación de la agenda, discutido en el Artículo 1 de esta serie).

 Existen otros modelos, como el de burocracia política o la política gubernamental basada en conflictos, pero el punto central aquí es la aplicación práctica. La comprensión de estos modelos nos ayuda a ver la realidad como un observador externo y a comprender las motivaciones y el proceso de toma de decisiones en diferentes contextos. En otras palabras, es una forma de organizar el pensamiento y las estrategias de acción para temas que son pertinentes a todos, y al interés colectivo.

La influencia de los grupos de la sociedad en la toma de decisiones

Aunque la decisión final de una política pública recaiga en el gobierno, la sociedad también puede participar en este proceso. La participación social puede ser vista como una percepción de lo que es deseable en la sociedad, de lo que la gente quiere y valora y, al mismo tiempo, favorece la democratización, descentralización y desmitificación del proceso de las políticas públicas.

En la salud, por ejemplo, la participación social establecida por la Ley Nº 8.142/90 corresponde a uno de los principios organizativos que rigen el Sistema Único de Salud (SUS), a partir de la creación de los Consejos de Salud y Conferencias de Salud, y colegiados de gestión en los servicios de salud. Pueden verse como una forma de insertar o delegar parte de las decisiones públicas a la sociedad. Además de estos dos canales formales de participación en el SUS, la población también puede apoyar la decisión en materia de salud o en otras áreas a través de audiencias y consultas públicas. El siguiente cuadro muestra estos canales de participación y ejemplos de cómo actuar en estos espacios, en el contexto de la salud.

‍

‍

Sin embargo, la existencia de estos canales de participación no indica que todas las voces serán escuchadas. Si pensamos en las características de todos los modelos de decisión presentados, podemos ver que cuanto más provistos de evidencia estén (modelo de decisión racional), mejor estarán los actores para apoyar la resolución de problemas. Sin embargo, la movilización, la capacidad de articulación y la credibilidad de las instituciones son aliados importantes para conseguir una mayor persuasión, ya que el enfoque argumentativo (fruto de experiencias, vivencias, percepciones y visiones) es un aliado del enfoque racional, más técnico. Buse et al (2012), por ejemplo, proponen una manera de evaluar a los grupos de interés de la sociedad en función de su capacidad para influir en las políticas, como se puede observar en la siguiente figura.

‍

Bajo esta lógica, aquellos con menor poder de decisión corresponden a los grupos o actores más combativos y a movimientos sin organización institucional formalizada. Por otro lado, quienes tienen mayor capacidad de diálogo (incluso estando en oposición) y mayor organización institucional, tienen mayores posibilidades de influir en las decisiones. Estos grupos son frecuentemente invitados a los debates y participan en comisiones.

 Un ejemplo interesante de cambio en la estrategia de influencia política corresponde a la actuación de Greenpeace. Inicialmente la organización tenía una actuación más combativa (¿quién no recuerda los barcos de Greenpeace frente a los grandes buques balleneros?), apostando por la acción directa como forma de llamar la atención sobre los temas que defienden. En los últimos años, sin embargo, la organización ha adoptado una estrategia de advocacy basada en evidencias, incluido el apoyo financiero para el desarrollo de investigaciones y una mayor comunicación con el gobierno. Greenpeace corresponde a un caso documentado en la literatura como lo que Buse et al (2012) denominan “grupo limítrofe”. Esto significa que, a pesar de este cambio de estrategia, no se les puede considerar influenciadores directos en su totalidad, ya que en algunas situaciones siguen teniendo actuaciones más combativas, situándose así entre el outsider y el insider.

En el próximo artículo de la serie nuestro foco será en la implementación de la política, que corresponde al proceso de transformar la política en una práctica o acción.

Bibliografía sugerida:

Birkland, T.A. An introduction to the policy process: theories, concepts, and models of public policy making. 3rd ed, 2011.

Buse, K.; Mays, N.; Walt, G. Making Health Policy. Second edition, Open University Press, 2012.

Fischer, F.; Miller, G.; Sidney, M.S (editors). Handbook of Public Policy Analysis: theory, politics and methods. CRC Press, 2007.

Peters, B.G. (2015). Advanced introduction to public policy. Cheltenham: Edward Elgar. 2015.