Puntos clave del artículo:
- La formulación de una política debe contar con definiciones precisas de sus objetivos, de los elementos operativos (instrumentos), directrices y arreglos institucionales
- El concepto de diseño de políticas defiende que su proceso de formulación debe mirar hacia el pasado, para entender la causalidad de los problemas. Este proceso es crucial para el diseño de la política, ya que cuanto mejor sea su diseño, más posibilidades tendrá de tener éxito en su implementación
- La fase de formulación es crítica en el ciclo político porque el diseño de las alternativas influye en la elección política, que también expresa el poder entre las fuerzas sociales, políticas y económicas
- La evidencia es una herramienta muy útil en el proceso de formulación de políticas, pero no es la única variable capaz de influir en la toma de decisiones. La participación de grupos de la sociedad también desempeña un papel fundamental en el proceso de formulación de políticas, ejemplificado por el estudio de caso del VIH/SIDA en el mundo
Qué significa formular una política
En este artículo abordaremos la segunda fase del ciclo político, referente a la formulación de la política.
Esta fase corresponde al momento que precede a la toma de decisión sobre la política, y asume que el problema ya ha sido reconocido por los actores y filtrado para su inclusión en la agenda. Lo que la fase de formulación de la política pretende definir, entonces, son las opciones de política viables para solucionar el problema. Algunos autores mencionan que esta fase involucra la pregunta “Qué/cuál”:
- ¿Cuál es el plan para hacer frente a este problema?
- ¿Qué opciones para solucionar este problema están disponibles y son viables de implementar?
- ¿Cuáles son los costos y beneficios asociados a cada una de las opciones?
- ¿Cuáles son las externalidades asociadas a cada una de las opciones?
En este sentido, la formulación de una política debe contar con definiciones precisas de sus objetivos, de los elementos operativos (instrumentos), directrices y arreglos institucionales. Al final de este artículo, presentamos el diseño de las políticas de salud en Brasil y las herramientas de planificación en el Sistema Único de Salud (SUS), con el fin de proporcionar un ejemplo claro de los instrumentos de la política de salud en el país.
El diseño de la política
La literatura más reciente sobre la formulación de políticas utiliza el concepto de diseño de políticas (o policy design) para argumentar que su proceso de formulación debe mirar hacia el pasado, en el sentido de entender la causalidad de los problemas, y comprender por qué fracasaron las políticas anteriores. Este proceso es crucial para el diseño de políticas, ya que cuanto mejor sea su diseño, más probable es que tenga éxito en su implementación.
Una iniciativa de la Organización Mundial de la Salud (OMS) de 2004 pretende estimular el uso de la evidencia científica, especialmente las revisiones sistemáticas, en el diseño de opciones viables de políticas y programas de salud a partir del reconocimiento de los problemas. Este proceso - conocido como PIE (Políticas Informadas por Evidencias) - analiza diferentes alternativas desde una perspectiva de utilización de evidencias, importante porque se vale de instrumentos robustos de análisis de soluciones a partir de experiencias documentadas en la literatura.
Esta metodología aborda detalles sobre los beneficios, costos, incertidumbres y el impacto sobre grupos específicos de las opciones de política consideradas, e incorpora elementos de la implementación desde la perspectiva de los usuarios, los servicios de salud y el sistema de salud. Más detalles sobre este proceso en Brasil pueden consultarse en el sitio web de EVIPNet Brasil (Evidence-Informed Policy Network), una red coordinada por el Departamento de Ciencia y Tecnología (Decit) de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Insumos Estratégicos (SCTIE) del Ministerio de Salud (MS) desde 2007. Haga clic aquí para saber más. Esta metodología pretende traducir el conocimiento científico para el gestor de forma asimilable, para que pueda definir alternativas a la solución de los problemas y le ayude a formular y, después, a tomar una decisión sobre la política más adecuada y con mayores posibilidades de aceptación e implementación.
La fase de formulación es crítica en el ciclo político porque el diseño de alternativas influye en la elección política, que también expresa el poder entre las fuerzas sociales, políticas y económicas (tema que se tratará en el próximo artículo, sobre el proceso de toma de decisiones). La evidencia es una herramienta muy útil en el proceso de formulación, pero no es la única capaz de influir en la elección de los encargados de tomar las decisiones. Según Hill (2014), el análisis de una política pública debe verse a través del poder en la sociedad, no solo el poder para incluir temas en la agenda gubernamental, sino el poder para influir en la formulación e implementación de la política. Por ello, gran parte de la literatura sobre la parte de la formulación de la política se dedica a entender el papel de los grupos de la sociedad en este proceso.
El papel de los grupos de la sociedad en el proceso de formulación de políticas
La etapa de formulación de la política es menos visible para la sociedad que el proceso de definición de la agenda (que requiere una fuerte movilización), porque involucra un trabajo interno con grupos de interés, cámaras legislativas, comisiones especiales, es decir, entre los responsables de su formulación y los especialistas en el tema.
Sin embargo, la sociedad civil también puede exigir la construcción de una política pública y apoyar el debate sobre las soluciones a partir de evidencias sólidas y de sus propias experiencias, y ejercer el control social sobre el proceso de formulación. Según el propio Ministerio de Salud, "el proceso de formulación debe buscar, por tanto, la participación más amplia y eficaz posible de los organismos públicos, instituciones de enseñanza e investigación, de la iniciativa privada, entidades representativas de los profesionales y de la sociedad civil implicada en el tema" (Ministerio de Salud, 2009).
Un ejemplo muy elocuente de la participación de grupos de la sociedad viene dado por el estudio de caso de las políticas globales contra el VIH/SIDA, resumido en la línea de tiempo del siguiente cuadro. La referencia completa puede verse en Buse, Mays & Walt (2012).
Estudio de caso
Vea el estudio de caso: la historia del papel de los grupos de la sociedad civil en la política mundial contra el VIH/SIDA.
Para ver el estudio, haga clic aquí.
El exitoso caso de promoción (advocacy) por parte de grupos de pacientes con SIDA incluso impulsó el resurgimiento del advocacy para enfermedades específicas a partir de la década de 1990, como el cáncer de mama y la diabetes (Gilkey et al, 2008), y el fortalecimiento de estos grupos a partir de entonces, con una mayor profesionalización y capacitación para el trabajo de incidencia política.
En el próximo artículo hablaremos del proceso de toma de decisiones, incluyendo el análisis de las herramientas de política que se utilizan para poner en práctica el diseño de las políticas. Estas herramientas también podrían incluirse en este artículo, pero las dejaremos para el siguiente porque constituyen una parte fundamental en la toma de decisiones políticas.
Bibliografía sugerida:
Birkland, T.A. An introduction to the policy process: theories, concepts, and models of public policy making. 3rd ed, 2011.
Buse, K.; Mays, N.; Walt, G. Making Health Policy. Second edition, Open University Press, 2012.
Fischer, F.; Miller, G.; Sidney, M.S (editors). Handbook of Public Policy Analysis: theory, politics and methods. CRC Press, 2007.
Gilkey, M.; Earp, J.; French, E. What is patient advocacy? In: Earp, J.; French, E.; Gilkey, M. (Eds). Patient Advocacy for healthcare quality, (pp. 3-28). Sudbury, MA: Jones and Bartlett, 2008.
Hill, M. (2014). Studying Public Policy: an international approach. 1st ed., Bristol University Press, Clifton, Bristol, 2014.
Knoepfel, P. et al. Public policy analysis. The Policy Press, 2007.
