Este artículo cierra el primer ciclo de una asociación exitosa entre el Centro de Investigación en Enseñanza e Innovación (CEPI-FGV) y Sigalei.
Precisamente por ser el último artículo de esta primera y muy exitosa etapa de la asociación, que cumple un año, es justo abordar algo que motiva la actuación institucional tanto del CEPI como de Sigalei: el perfeccionamiento de políticas públicas y la cualificación del debate en el ámbito de la sociedad civil. Particularmente, a través de la representación privada de intereses, relaciones gubernamentales o, simplemente, lobby.
Recuerde nuestra Asociación
Pero antes, recordemos un poco los temas que ya se han discutido en el contexto de esta asociación. El abordaje de temáticas relevantes a nivel nacional puede verificarse por la diversidad de temas y de esferas de los Poderes estudiados y evaluados: tenemos desde mapeos respecto a proposiciones sobre telemedicina, destacando el debate legislativo federal; pasando por proyectos de ley sobre criptomonedas y criptoactivos y las dificultades del monitoreo legislativo y regulatorio en Brasil. También se investigó la discusión sobre las diversas facetas de la gig economy en el Poder Legislativo de la ciudad de São Paulo; además de destacados a nivel nacional de proposiciones sobre educación superior. Se realizaron investigaciones sobre cómo comprender el combate al discurso de odio en Brasil; sobre el mapeo y seguimiento del contexto de reforma de la Ley de Derechos de Autor y sobre la temática de salud e innovación, o “e-health”. Finalmente, se abordaron proyectos que pretenden alterar la Ley General de Protección de Datos Personales y que tratan sobre Algoritmos e Inteligencia Artificial en la Cámara y en el Senado. ¡Uf!
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Artículos Asociación CEPI + Sigalei
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Lobby regulado para la cualificación del debate público
La idea de elaborar un artículo sobre lobby representa la intención de comunicar todas estas contribuciones de la manera más transparente posible. En un país donde el lobby está regulado, el objetivo final de la regulación es, precisamente, hacer esta comunicación abierta a los interesados, para que haya paridad y simetría de información, para que se sepa quién dijo qué, a quién y cuándo. Se discute, sin embargo, si iniciativas en este sentido realmente fomentan el aumento de la transparencia, o solo imponen más obstáculos y burocracia para la comunicación entre actores públicos y privados. Veremos, más adelante, qué proposiciones se tramitan, hoy (mayo/2022), en el Poder Legislativo Federal y tratan sobre el tema.
La investigación se realizó a principios de mayo/2022, con el término “lobby” en proyectos de ley en trámite en la Cámara de Diputados (CD) y en el Senado Federal (SF). Arrojó 26 (veintiséis) resultados, de los cuales 21 (veintiuno) fueron descartados por solo mencionar el término “lobby” incidentalmente, es decir, no tener como objetivo la regulación de la actividad, solo mencionarlo en la justificación, al tratar el tema específico en pauta.
Quedaron, por tanto, 5 (cinco) proposiciones, cuyos resúmenes siguen a continuación y están dispuestas en orden de presentación:
- CD PL 4391/2021: Dispone sobre la representación privada de intereses realizada por personas físicas o jurídicas ante agentes públicos;
- CD PL 1961/2015: Disciplina la actividad y actuación de personas y grupos de presión o interés en el ámbito de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y toma otras medidas;
- CD PL 1202/2007: Disciplina la actividad de "lobby" y la actuación de grupos de presión o interés y similares en el ámbito de los órganos y entidades de la Administración Pública Federal, y toma otras medidas;
- CD PL 6928/2002: Crea el Estatuto para el ejercicio de la Democracia Participativa, regulando la ejecución de lo dispuesto en los incisos I, II y III del art. 14 de la Constitución Federal;
- CD PL 6132/1990: Dispone sobre el registro de personas físicas o jurídicas ante las cámaras del Congreso Nacional, para los fines que especifica, y toma otras medidas.
El PL 4391/2021 avanza en la Cámara de Diputados
Todas las proposiciones presentadas anteriormente abordaron el tema, en diferentes medidas y con sus propios enfoques. Se analizará, en esta oportunidad, exclusivamente el PL 4391/2021, por ser la única proposición con puntuación en el radar de temperatura de Sigalei (con 8.8 puntos, mientras que todos los demás tenían cero). Esto significa que esta proposición, hasta el momento, se ha tramitado más rápido que el 88% de todas las proposiciones del mismo tipo de la misma Cámara legislativa, considerando las proposiciones en trámite durante los últimos 90 días. El radar de temperatura es una herramienta que permite al usuario medir los movimientos más recientes de un determinado proyecto, lo que posibilita centrar la atención – y los eventuales esfuerzos en la interlocución con parlamentarios – en los PL con movimientos más recientes. Se trata de otra importante contribución de Sigalei a la actividad de nosotros, los lobistas.
El proyecto, de autoría del Poder Ejecutivo, tiene como objetivo, según su Justificación, disponer sobre:
- la representación privada de intereses realizada por personas físicas o personas jurídicas ante agentes públicos de los Poderes de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, teniendo como objetivo el respeto a los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad y publicidad;
- el establecimiento de reglas de transparencia y de integridad en el ejercicio de la representación privada de intereses ante agentes públicos;
- la definición de conceptos primordiales que involucran el tema, como "representación privada de intereses", "representante de intereses", "regalo", "obsequio", "hospitalidad", entre otros considerados pertinentes;
- la previsión de prohibiciones y sanciones a agentes públicos y privados; y
- la previsión de responsabilidad administrativa de los representantes de intereses
La propia justificación del PL menciona el hecho de que el borrador del proyecto es el resultado de un esfuerzo de la Contraloría General de la Unión (CGU), que partió de la evaluación del Sustitutivo presentado en 2018 por la Diputada Cristiane Brasil (PTB-RJ) al PL 1202/2007, mencionado anteriormente. Aún de acuerdo con la Justificación, los integrantes de la CGU estudiaron las mejores prácticas en la reglamentación de la representación privada de intereses (o lobby) alrededor del mundo, y la proposición bajo análisis sería resultado directo de ese esfuerzo. El objetivo sería hacer más clara la representación privada de intereses, permitiendo mayor efectividad en la represión de las conductas reprobables[1].
El PL 4391/2021 está estructurado de la siguiente manera:
- Capítulo I | DISPOSICIONES PRELIMINARES: determina a quién se aplicarían las disposiciones sobre representación privada de intereses realizada por persona física o jurídica ante agentes públicos. Un dato interesante es que la proposición presenta definiciones de los términos que utiliza, lo que ciertamente puede ser considerado una buena práctica en lo que se refiere a la redacción legislativa, por aclarar de manera detallada de qué se está hablando al mencionar, por ejemplo, la expresión “representación privada de intereses” o “representante de intereses”. Además, define lo que no es considerado representación privada de intereses;
- Capítulo II | DE LA REPRESENTACIÓN PRIVADA DE INTERESES ANTE AGENTES PÚBLICOS: define los principios de la actividad, así como el hecho de que las audiencias entre actores públicos y privados pueden ser presenciales o remotas, por ejemplo;
- Capítulo III | DE LA TRANSPARENCIA Y DE LA INTEGRIDAD EN LA REPRESENTACIÓN PRIVADA DE INTERESES: determina qué autoridades publicarán obligatoriamente la información respecto de las audiencias con representantes particulares de intereses.
- Capítulo IV | DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD: este capítulo está dividido en secciones, a saber: de las infracciones practicadas (i) por agentes públicos y (ii) por representantes de intereses. Ambas prevén sanciones.
- Capítulo V | DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDAD DEL REPRESENTANTE DE INTERESES: de acuerdo con este capítulo, la iniciación así como el juicio de un proceso administrativo para averiguar la responsabilidad del representante de intereses corresponde a la autoridad máxima de cada órgano o entidad de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Estas autoridades actuarían de oficio o mediante provocación.
- Capítulo VI | DISPOSICIONES FINALES: aporta mayores detalles sobre las sanciones previstas.
La propuesta considera representación privada de intereses a la interacción entre un agente privado y un agente público con el objetivo de influir en el proceso de toma de decisiones o en la toma de decisiones en el ámbito de la administración pública, como en la formulación de una política pública, o en la elaboración de un acto normativo, como ordenanza o decreto. Este representante de intereses, o lobista, puede ser cualquier ciudadano (persona física) o empresa (persona jurídica) dedicada a esta actividad, ya sea en nombre propio o de terceros, mediante remuneración o no.
La transparencia de estos diálogos provendría, entre otros motivos, de las disposiciones de la proposición respecto a los encuentros, o audiencias, con los llamados lobistas. Estos deben ser divulgados, así como información publicada sobre audiencias con Ministros de Estado, servidores de alto rango y congresistas. Es importante resaltar que, de acuerdo con la propuesta, correspondería a los Estados, Distrito Federal y municipios definir reglas específicas sobre la divulgación de información de las reuniones, siempre que se respeten las reglas generales establecidas en la (eventual) Ley federal. La agenda publicada deberá identificar no solo al lobista y sus clientes, sino también el interés en pauta, que será discutido en la ocasión.
Es importante resaltar que la posibilidad de reglamentación por parte de Estados, DF y municipios puede dar lugar a una infinidad de regulaciones que posiblemente perjudicarían exactamente lo que el Proyecto pretende regular. Es un punto de atención a tener en relación a la propuesta actual.
Este era, en resumen, el objetivo de este artículo: presentar el panorama del proyecto de ley más reciente sobre la representación privada de intereses, o “lobby”. No sabemos si la propuesta se aprobará exactamente como se propuso, o si estará sujeta a enmiendas o incluso a un sustituto, pero sabemos que la intención de regular la práctica ya se debate en ambas Cámaras del Congreso Nacional desde la década de 1990. Esperamos que, al regular esta interacción entre el Poder Público y los actores privados, la propuesta logre lo que se propone: dar más transparencia al intercambio de información, reducir las asimetrías de información y hacer más accesible la difusión de datos. Al acompañar esta discusión, me uno al grupo de profesionales que aspira a que nuestro desempeño sea considerado como un fortalecimiento de la democracia, precisamente por representar y presentar perspectivas distintas, por tender puentes y por promover el diálogo[2].
No podría cerrar esta contribución sin los debidos agradecimientos a los equipos del CEPI y de Sigalei. Mi especial agradecimiento a todo el equipo de Sigalei, en la persona de Ivan Ervolino y de Nayara Cortez, sumamente atentos durante todo este proceso, siempre leyendo los textos con cuidado, debatiendo sugerencias y ayudando a los investigadores a resolver cualquier duda con respecto a la plataforma. Mi agradecimiento a todo el equipo del CEPI, y nominalmente a los autores de los artículos, en orden alfabético: Alice C. Gonçalves; Ana Carolina R. Dias Silveira; Ana Paula Camelo; Bruno Ett Bícego; Enya Carolina Silva da Costa; Fabrício Vasconcelos Gomes; Guilherme Forma Klafke; João Pedro Favaretto Salvador; Laurianne-Marie Schippers; Maria Eduarda Freire; Tatiane Guimarães y Victor Doering Xavier da Silveira.
El próximo ciclo presentará informes que utilizarán la plataforma en el contexto de proyectos más amplios del CEPI. Tendremos aportes sólidos de forma trimestral, con la participación de equipos que se ocupan de diferentes proyectos en el Centro. ¡Que vengan las próximas contribuciones al debate!
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Este artículo fue escrito por Mariana Chaimovich — abogada, doctora por el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo y magíster en Derecho Internacional por la USP. Se desempeña como consultora de relaciones gubernamentales.
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Referencias en el texto:
[1] Información disponible en: https://www.camara.leg.br/noticias/863642-projeto-do-governo-regulamenta-atividade-de-lobby-no-brasil/
[2] Esta percepción es exclusiva de quien escribe, y no puede ser considerada una manifestación institucional ni del CEPI, ni de Sigalei.
